Ingeniero en Medio Ambiente
2 de noviembre de 2023
La visión tradicional que considera a los bosques como tierras desocupadas, aptas para expandir la agricultura o simplemente como fuentes de suministro de madera, sin tomar en cuenta su gran biodiversidad y las funciones ambientales que proporcionan a la humanidad, ha sido reforzada por el modelo neoliberal. Este último ha servido como el marco dentro del cual se ha formulado la legislación agraria moderna, y hasta la fecha, ha experimentado pocos cambios sustanciales, limitándose en su mayoría a ajustes procedimentales. Bajo este enfoque, los derechos de propiedad se conceden en función del cumplimiento de la Función Económica Social (FES) o la Función Social (FS).
En la legislación agraria nacional, la verificación de la FES ha adquirido un aspecto medular al asegurar la concesión del derecho propietario durante el proceso de saneamiento de la propiedad agraria. El cumplimiento de la FES, que refleja el principio de que «la tierra es de quien la trabaja», garantiza la posesión legal del predio, siendo este concepto y sus instrumentos de medición fundamentales en la normativa agraria del país. La FES toma en cuenta tanto la pequeña como la gran propiedad empresarial, a su vez, la FS es asignada a la pequeña propiedad de subsistencia y a las propiedades colectivas, aunque actualmente se limita a asegurar el sustento de los propietarios.
El proceso precario e inequitativo de distribución de tierras ha generado su creciente acumulación en manos de pocas personas; estas, para consolidar su derecho y posesión, han recurrido a la eliminación de la cobertura boscosa, pretendiendo así demostrar la FES que manda la ley agraria, sin respetar la aptitud de uso ni el empleo sustentable de la tierra. El uso ha surgido bajo el paradigma de la producción, y para ello se ha recurrido a lo largo de la historia a eliminar los bosques y, por tanto, la biodiversidad en desmedro de las oportunidades estratégicas sustentables, calidad de vida y seguridad alimentaria para todos.
Este acaparamiento de tierras ha permitido la especulación, el establecimiento de un comercio lucrativo y acumulación de tierra, dejando a sectores importantes de la población sin acceso al uso de tierra agrícola y obligándolos a establecerse en tierras de producción marginal y, en la mayoría de los casos, no aptas para la actividad agropecuaria. La demanda de nuevas tierras para commodities como la soya, por ejemplo, ha volcado la presión agrícola hacia tierras de vocación forestal, constituyéndose en la principal causa de la deforestación.
Así, las tierras de aptitud forestal son las más afectadas y se compromete la calidad de vida de la población en general y de la vida rural en particular. Las tierras con bosques debieran conservarse bajo cobertura boscosa y a su vez generar oportunidades de desarrollo. Pero ¿cómo lograr eso?, ¿es posible?, ¿hay voluntad política para lograrlo?, ¿cuáles son los paradigmas que incorporan conceptos de desarrollo y conservación sustentable de los recursos naturales renovables?, ¿es ecológicamente viable el “Vivir Bien”?
En Bolivia, las tierras forestales han sido usualmente consideradas como tierras ociosas para la expansión de la agricultura. El modelo de gestión forestal se ha basado en una concepción fuertemente centralista, donde el Estado asume el papel de protector de los bosques. Sin embargo, la limitada capacidad estatal de regular directamente el uso y manejo de los recursos naturales ha sido una de las causas principales de la deforestación y la degradación en el país. En ese sentido, es evidente que hay necesidad de repensar la forma de controlar, regular y gestionar los bosques construyendo sobre las experiencias positivas de Bolivia y de los países vecinos que enfrentan desafíos similares.
Hasta la fecha, en la práctica, la comprobación de la FES y de la FS se ha realizado con una visión agrarista, es decir, se valora el desmonte, los cultivos, los pastizales alambrados…
Los bosques cubren el 45% del territorio nacional, constituyen el potencial natural para generar economías de base ancha, intensivas en mano de obra y bajas en capitales. Los bosques bolivianos aún no están considerados para generar empleo y “economías verdes” en el país; al contrario, son depredados e ignorados sistemáticamente.
Por lo expuesto anteriormente, este artículo tiene como objetivo explorar la relación entre los bosques y derechos propietarios, en el contexto del saneamiento de la propiedad agraria. También buscando una visión más amplia de la gestión de recursos forestales en el desarrollo rural, especialmente en relación con la propiedad agraria. Propone un nuevo modelo de desarrollo sin los recursos naturales, sino que promueva un desarrollo en armonía y equilibrio con la Madre Tierras. Examina la influencia de la legislación agraria sobre los bosques y sugiere alternativas conceptuales y procedimentales para su gestión integral y ecosistémica, considerando la capacidad de uso del suelo y procesos productivos.
El mecanismo de la FES se desarrolla desde la visión racionalista-mercantil, agraria y catastral, que valora a los recursos en sí mismos, desconectados de sus ecosistemas; subordina la condición de uso del suelo forestal a la actividad agropecuaria y se basa en la identificación y descripción de inventarios sobre bienes y activos productivos más que en el proceso productivo mismo, características del periodo neoliberal; sin embargo, el Estado Plurinacional de Bolivia ha experimentado un cambio significativo en la evaluación de esta. Este nuevo enfoque aborda los componentes de los sistemas de vida como recursos desarticulados, evidenciando una perspectiva integral que considera la protección forestal y la aplicación de servidumbres ecológicas en áreas agropecuarias. Sin embargo, la incorporación formal de actividades forestales en áreas boscosas resulta contradictoria y difícil de cumplir, ya que los derechos se otorgan previa certificación de predio saneado, planteando desafíos en la implementación efectiva de estos criterios.
El cumplimiento de la FES y la FS debería responder a criterios uniformes. Es decir, las actividades orientadas a sostener la familia y la producción empresarial deberían responder a los mismos criterios de integralidad, enfoque ecosistémico, mirada efectiva de aptitud de uso del suelo y estar orientada a la productividad y cumplimiento de la soberanía alimentaria.
Se destaca la importancia de la visión y conceptualización de las instituciones estatales respecto a la FES y FS en relación a la gestión forestal. Se subraya la relevancia de reconocer instrumentos como los Planes Generales de Manejo Forestal (PGMF) y las Reservas Privadas de Patrimonio Natural (RPPN), tanto en propiedades individuales como colectivas en Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP). Se enfatiza en la necesidad de verificar la implementación de medidas para la conservación, como planes de manejo forestal y reservas privadas para la protección de biodiversidad, así como la promoción de compensaciones por funciones ambientales y la reducción de emisiones por deforestación y degradación boscosa. Adicionalmente los Planes de Ordenamiento Predial (POP) no deberían ser utilizados en tierras forestales, sugiriendo que se deben emplear instrumentos específicos como los PGMF, RPPM, entre otros.
A pesar del antecedente histórico de respaldo legal para la protección forestal en el país, la implementación efectiva de estas leyes ha sido deficiente. La Constitución Política del Estado define a la FS como la utilización sustentable de la tierra, tanto por comunidades indígenas y en pequeñas propiedades, como fuente de subsistencia y bienestar y que la FES es el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. El modelo neoliberal buscaba reconocer derechos de aprovechamiento de recursos maderables, principalmente mediante la adjudicación a empresas privadas, y posteriormente a poblaciones indígenas y propietarios individuales. Este enfoque ha generado críticas debido a las dificultades para los usuarios locales del bosque, aunque tienen el derecho legal de aprovechar sus recursos forestales, las condiciones de acceso a los mercados nacionales e internacionales los obligan a ceder sus bosques a empresas madereras.
El desmonte ilegal en tierras de aptitud agropecuaria no debería ser considerado como cumplimiento de la Función Económica Social (FES) y la Función Social (FS).
La Ley N° 3545 abarca áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento. En concordancia, la FES debe comprobar las servidumbres ecológicas como limitaciones legales de uso y aprovechamiento de propiedades agrarias, protegiendo la vegetación y biodiversidad para fomentar la conectividad en todos los ecosistemas.
Los aspectos relacionados con el área de proyección son válidos para aquellas propiedades que se encuentran en tierras de uso agropecuario y donde, incluso teniendo cobertura boscosa, existe posibilidad de crecimiento, bien de la actividad agrícola o bien de la ganadera. El área de proyección a considerar, si es que la propiedad se encontrara en TPFP debiera estar basada en:
Todo esto requiere poner en práctica instrumentos de planificación de gestión territorial y de RRNN, como son los Planes de uso del suelo (PLUS) y los Planes Territoriales de Desarrollo Integral (PTDI) en los gobiernos autónomos, además de los Planes de Gestión Territorial Comunitaria (PGTC) y los POP en las propiedades individuales.
Hasta la fecha, en la práctica, la comprobación de la FES y de la FS se ha realizado con una visión agrarista, es decir, se valora el desmonte, los cultivos, los pastizales alambrados, asumiendo todo ello como sinónimo de trabajo y, consecuentemente, de oportunidad para acceder al derecho sobre la tierra, lo que desemboca en serias consecuencias ambientales que generan situaciones de riesgo.
El desmonte ilegal en tierras de aptitud agropecuaria no debería ser considerado como cumplimiento de la FES y la FS. Es crucial imponer sanciones más drásticas si el desmonte ilegal ocurre en TPFP, no solo por la pérdida de cobertura boscosa, sino también por ignorar la categoría de uso y aprovechamiento forestal.
Es crucial imponer sanciones más drásticas si el desmonte ilegal ocurre en Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP), no solo por la pérdida de cobertura boscosa, sino también por ignorar la categoría de uso y aprovechamiento forestal.
Es esencial cerrar la brecha entre las regulaciones de recursos forestales y la propiedad agraria para eliminar incentivos negativos, además de realizar la verificación continua de la FES y monitoreo de la FS, incorporando variables ambientales. Se subraya la necesidad de implementar políticas que respeten las funciones ambientales del bosque y la oportunidad de alinear la normativa agraria, forestal y ambiental con los mandatos constitucionales, para promover una gestión forestal integral y sustentable
La implementación del nuevo modelo de gestión forestal integral y sustentable presenta los siguientes principales desafíos:
Desde la perspectiva de los derechos forestales y agrarios, se propone un cambio hacia una gestión integral de bosques y ecosistemas, lo que supone una verificación constante de la FES y monitoreo de la FS. Además, se aboga por imponer sanciones realistas adaptadas a situaciones y actores específicos para asegurar la conservación o reversión de propiedades que incumplen las vocaciones de uso del suelo establecidas en la zonificación ecológica. También se destaca la necesidad de redistribuir la tierra fiscal con aptitud forestal sin comprometer la integridad de los bosques.
Este planteamiento genera interrogantes sobre la formulación de políticas integrales para el desarrollo agrario, forestal y ambiental, exigiendo respuestas urgentes mediante la implementación de nuevas políticas e instrumentos a nivel gubernamental y social. Los criterios para verificar la FES y monitoreo de la FS incorporando una visión integral de aprovechamiento sustentable de los bosques y de los ecosistemas deben ser diferenciados según sectores sociales y conforme lo establece la ley de tierras vigente.
El cumplimiento de la FES en la mediana y gran propiedad implica un uso productivo de la propiedad o predio, por tanto, la FES no puede circunscribirse sólo a las actividades agrícolas y ganaderas, como hasta ahora ha venido sucediendo. Su cumplimiento en áreas de bosque también implica el uso sostenible de esas áreas. Por otra parte, el cumplimiento de la FS, para comunidades indígenas y campesinas principalmente, consiste en asumir que los predios son un medio de subsistencia; pero este criterio restringido también debe ser modificado en la ley e incorporar criterios de cumplimiento de la FES antes señalados.
En ambos casos, el criterio principal de verificación de la FES y monitoreo de la FS es el cumplimiento del uso de suelos según la capacidad de uso mayor de la tierra y conforme a los distintos instrumentos de planificación y según sus aptitudes de uso, autorizadas por la autoridad competente.
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Las declaraciones y opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad de su autor y no representan necesariamente el punto de vista de Nómadas.
Licenciado en Ingeniera en Medio Ambiente, con Maestría en Desarrollo Rural Sostenible y con un Diplomado en Gestión de Riesgos y Adaptación al Cambio Climático. Más de diez años de experiencia en diseño, ejecución, monitoreo, y evaluación de planes, programas y proyectos de Desarrollo Rural con enfoque de Gestión territorial y de Recursos Naturales, además del análisis del componente climático como parte de la estrategia de adaptación y mitigación al Cambio Climático. Soporte para la toma de decisiones estratégicas, dirección de equipos de trabajo, coordinación, relacionamiento interinstitucional y trabajo con Entidades del Estado, Agencias de Cooperación Internacional y Organizaciones no Gubernamentales y Pueblos Indígena Originario Campesinos.
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